通道·均势·领导权:解读美国南海战略

  美国要确保在亚太地区的综合性领导地位,必须以前沿部署的武装力量和国际层面的区域均势为基础;而均势能否维持,又取决于航运和军事通道的受保障程度。这组“三位一体”,正是美国南海战略的核心。

  7月12日,即南海仲裁结果公布的同一天,排水量10.1万吨的美国海军“罗纳德·里根号”核动力航母出现在菲律宾吕宋岛东北海面,以示对马尼拉当局的支持。F/A-18型战斗机和E-2C型预警机在332.8米长的飞行甲板上进行着紧张的起降,SPS-48E型三坐标雷达的方形天线面板不时转动,气氛极为凝重。与此同时,从夏威夷出发的3艘“宙斯盾”型驱逐舰正在南海九段线内游弋,一度逼近至黄岩岛以东14海里处。稍早前的6月下旬,与“里根号”同型的“斯坦尼斯号”航母也进入菲律宾海,共同执行号称“例行活动”的巡航任务。中国国防部新闻发言人吴谦上校在6月30日公开批评美方:“炫耀武力,干扰中方捍卫国家主权和安全的决心与意志。”中国海空军也在7月中下旬举行了3次针锋相对的南海军事演练,作为对美军活动的回应。

  然而,同样是在7月初,由“西安号”导弹驱逐舰领衔的5艘中国海军舰艇以及1200余名官兵抵达夏威夷,参加由美军太平洋舰队主办的“环太平洋-2016”多国联合军演。在驶往珍珠港途中,2艘美军驱逐舰在“西安”舰的指挥下,进行了对空防御演练。稍后的正式演习阶段,刚刚从菲律宾海归来的“斯坦尼斯号”航母也有出场,与中国舰艇混编进行航拍展示,并邀请中国官兵和记者登舰观摩。而在南海形势风云变幻之际,7月17日到20日,美国海军作战部长理查德森上将(John Richardson)抵华访问,在与吴胜利司令员举行会晤之后,他同样获得了参观海军总部、青岛基地和“辽宁号”航母的待遇。

  常态交流和互动与频繁的海空“摩擦”并存,显示中美海军关系尤其是在南海的相互试探已经进入到一个更为复杂的阶段。美国海军战争学院教授吉原恒淑(Toshi Yoshihara)告诉本刊:“在我看来,这种情况还将继续下去,它反映的是亚洲海洋均势(Balance of Power)发生的深刻变化。中国变得更强大了,这是可以预见的;问题在于,美国是否准备好了接纳一个强大的中国,中国日益上升的权势兴趣上限何在,哪种情况下美国将不会迁就或容忍中国。”“当务之急是对两国既有分歧的程度和规模做出有效控制。中国已经是一个强国,它的正当的安全利益应当以某种形式获得承认和满足。现阶段中美两国正处在一个极为关键的过渡期,目标是形成一种能兼顾双方利益的妥善安排,同时又不至于将任何一方导向特定的误判、冲突或者危机。”

  吉原恒淑与研究伙伴詹姆斯·霍尔姆斯(James R.Holmes)关注中国海军在东海和南海的活动已有10余年,他们合著的《太平洋上的红星:中国崛起及其对美国海洋战略的挑战》一书曾获颁《大西洋月刊》2010年度外交事务类最佳图书奖。在他看来,美国在南海的安全利益和海洋战略建筑在两项基础之上:(1)确保拥有在军事上不受限制地介入亚洲海域的自由;(2)确保该地区政治和外交层面的均势对美国有利。而介入权与均势背后,又折射出美国对全球航行自由(FON)以及海洋公域性质的特殊看法:尽管华盛顿素来以《联合国海洋法公约》(UNCLOS)作为声索军事通过权的依据,但它本身却至今不曾批准该公约。将海洋公域的开放视为“美国治下的和平”(Pax Americana)的同义词,这才是美国南海战略的本质,也是一种不折不扣的权势政治。

  “航行自由”与介入自由

  “Access”一词是最近10年在美国军方关于亚太安全问题的报告中出现率最高的术语,它在中文里有两层含义:一是指从空间上(包含陆地、水面和空中)进入某一地理区域的有形通道,二是指从经济、政治尤其是安全方面直接介入和干预某一地区的无形能力。吉原的长期合作者霍尔姆斯告诉本刊:“对Access的重视与美国海军历来推崇的马汉经典海权理论具有直接关联。在马汉看来,对外贸易、商业和自然资源乃是一个海洋国家经济福祉的源泉;为了使这种源泉长盛不衰,政府必须在全球范围内寻找获取资源和投资场域的通道。同时,前进基地和作战舰队则是支撑海权的‘语法’,它们从硬实力上为商业通道提供保障。两者缺一不可。”

  对商业和经济上的“通道”的重视,与美国赖以积聚国际权势的“自由领导者”(Liberal Leadership)模式有关。加拿大学者马克·布罗利(Mark Brawley)在1994年出版的《自由领导者:战争与和平时代的大国及其挑战者》一书中曾对此做出过解释:历数史上不同经济形态与政治体制结合的范例,能积累起最大份额权势的往往是发展资本密集型经济的共和国。这类国家鼓吹自由贸易,热衷于通过世界市场进行资本密集型产品和劳务的输出;如果它恰好又能在较长时段内掌握技术方面的优势,就有可能去建构一套自由主义的国际体系,并成为其掌控者。在此体系下,大部分中小国家可以继续发挥彼此在经济领域的相对优势,同时避免承担维护体系的成本;领导者享有从体系层面加以掌控和变更的自由,但须承担相应的成本。依靠体系的存在,领导者把大部分中小国家发展为利益相关方(Stakeholder),使企图对抗体系的挑战者较难获得盟友;当中小国家在这套体系内获得了相应份额的“报酬”之后,他们加入挑战一方的可能性也会显著降低。这就是为什么当历史上几次出现强有力的挑战国家时,许多与主导性霸权国在经济和政治体制方面不甚相同的国家也会选择维护旧秩序。自16世纪以来,世界领导权由一个国家传递到另一个国家的最成功模式是“禅让”(Demise):从1689年英荷联合到1947年英帝国把东地中海势力范围移交给美国,最近5个世纪最重要的两次全球霸权转移恰恰是发生在旧的领导者与其盟友之间,后者接收的最重要权势来源就是那套自由主义世界体系,且迄今尚未终结。

  正是因为自由贸易和经济上的“门户开放”(Open Door)构成了美国霸权的基石,华盛顿对海洋航行自由的重视程度才会如此迫切。尽管今日的全球经济已大大不同于17~18世纪“贸易即富源”的模式,但海洋作为经济交往通道的价值依然十分突出。在虚拟空间进行的资本流动在很大程度上仍然依赖于海上运输,而美国作为全球最大的资本输出国,利益遍布五大洲,皆由海洋航线加以联通。是故最大限度地保障海路畅通不仅是维系外部威望的基础,而且可以视为内政措施——它服务于构成美国经济基础的私人资本。换言之,美国所欲维护的不仅是与自身的商品进出口和战略性原材料输入直接相关的航路(如大西洋),也囊括了整个海洋公域。更有甚者,在美国领导人看来,作为全球化浪潮关键基础的普遍航行自由并非自然生成,而是“美国第一”(American Primacy)的副产品。美国以其无与伦比的海军确保了全球海上通道的开放,使各国无须承担海洋安保义务便可使用这一机动介质;相应的,美国也具备了更大的话语权和执行力去限制其他国家对海洋的利用。

  而美式“航行自由”在军事领域的体现,或者说美国意图在海洋这一介质上达成的军事目标,在最近30年美国海军的一系列备忘录中有着清晰的呈现。1986年,时值苏联海军的威胁达到最高潮,美国历时10余年的海军战略讨论也接近尾声。五角大楼发布了第一个《海军战略》文件,明确申明:手握兵力优势的美国海军将“在海上”(In the Sea)对苏联舰队加以歼灭和封锁,最终获致全面制海权。不过在苏联解体之后,即使是世界第二、第三大海军的兵力之和也不及美国的1/2,预算高昂的“在海上”模式未免失于奢侈。1992年,美国海军决定将作战设定修改为“从海上”(From the Sea),舰队不再试图独立赢得战争,而是作为三军统合战略的载体之一,对目标区域实施火力覆盖和人员、装备输送。1994年的“从海洋前沿”(Forward from the Sea)则进一步重申了海外基地的价值,舰队作为机动力量,在全球基地构成的网络支持下实施作战行动。到了2007年的《21世纪海上力量合作战略》中,美国海军对其区域重心和全球任务已经有了明确的规划:在地区层面,以西太平洋-波斯湾-印度洋为中心,保护美国的重大利益、挫败潜在的敌对势力和竞争者;在全球层面,部署多个融合有海军、陆战队以及海岸警卫队的特遣任务群,执行包括威慑、防御、合作在内的六项任务。

  2015年春,五角大楼对《合作战略》做了8年以来幅度最大的一次修改,在延续以“确保由海上介入的能力”(Ensuring Access from the Sea)作为行动模式的同时,进一步突出了“前沿”(Forward)、“参与”(Engaged)、“即时”(Ready)三个关键词。新战略将美国海军的任务设定为:“利用全球海洋公域作为机动介质,确保对海外地区的介入自由,防卫在那些地区的关键利益,保护在海外的我国公民,并防止敌人利用海洋本身来反对我们。”海军据此要求获得更多预算,并进一步提升部署在靠近关键水道的前沿基地的部队的比重。到2020年,它计划将一线兵力稳定在300艘的规模,其中60%的舰艇和飞机部署在印度洋-亚洲-太平洋地区;有120艘舰艇将配置在前沿基地,重点强化驻日本和新加坡的单位,这个数字比2014年时的97艘增加了约1/4。

  至于新战略特别嵌入的三个关键词,它们依旧体现了美国兼顾地区和全球两个层次的用心:“前出”和“即时”意在预防印度洋和亚太地区出现贸易独占者(意图脱离全球市场)或贸易阻断者(意图直接打击美国经济),并确保在这类情况发生时,能以相应强度的武力施加惩戒。11个航母战斗群和两栖投送集群乃是最直接的介入工具,常态化侦察与监视则意在对假想敌的能力和动机做出评估。“参与”则是要鼓励和带动其他国家加入对航行自由的维护,借此呼应对外战略重心的转移。在印度洋和亚太地区,华盛顿不仅承诺会继续加强同日本、澳大利亚、韩国等传统盟友的合作,还列出了包括印度和越南在内的8个新伙伴,针对中国的意味不言而喻。

  南中国海之于美国海洋战略的意义,恰恰在于它兼具经济和军事上的介入通道这一双重角色。在经济上,南海构成了联通中东和欧洲的战略性海洋航线(SLOC)的必经之路,最近15年全球最具活力的经济区需要经由这一通道获得能源供给,同时也借助这一航线出口战略性原材料和制成品。美国要维持既有的开放经济模式以及在其中的份额,就必须确保这一航路的畅通。另一方面,1945年之后美国在亚洲的军事存在尤其是前沿军事部署,恰好分布于南海周边;倘若对南海的介入能力受到影响,整个西太平洋的安全态势就将被颠覆。在重视海洋经济的无死角覆盖特征且倾向于在突发安全事件出现时做出即时反应的美国领导人看来,对南海这一关键性水道建立无差别监控并在重点海域部署前沿兵力乃是当然的义务;故看似“闲事”,却依旧要管。

  AD/A2与地区均势

  在吉原恒淑看来,2012年以来中美两国在南海的一系列军事试探、抵近侦察和周期性“摩擦”并不是意外现象:“侦察和航行活动的常态化主要是源自美国本身的战略需求:它需要对本地区的军事形势有更好的判断,需要了解总体的军力平衡状况,需要观察区域内每一个主体的军事能力。只有全面获知了以上信息,美军在该地区的前沿部署才能富有针对性,美国在西太平洋的战略才不至于漫无目的。”“倘使美国丧失了遂行侦察和航行行动的自由,它就无法对盟国以及潜在对手的实力建立更清晰的了解,美军在亚太地区的前沿部署也将丧失指导凭据和情报基础;而在过去70年里,美军在西太平洋的存在始终有赖于这一基础。”

  对中国海军在南海活动半径的持续增加,以及“辽宁号”航母的出现,美国分析家同样不感到意外。吉原恒淑认为:“美国发展全球海军恰恰是为了在开阔海域进行作战,这种作战的预期模式则是发生在航母战斗群之间的经典舰队会战。因此,其他国家的航母发展并不足以引起美国海军的特殊担忧。”不仅如此,在和平时期,航母甚至可能成为美中两国开展进一步海上合作的潜力空间。例如,航母可以用来维护全球的良性海洋秩序;航母以及其他大甲板平台能够执行人道主义援助和救灾(HADR)任务,也可以用于打击海盗。“不仅是航母,也包括船坞登陆舰(LPD)——总之,一切大甲板海上平台——它们都可以用于和平时期的良性任务。而无论是反海盗、执行HADR任务、实施非作战性撤侨还是从总体上保护海洋交通线,中美两国在这些问题上并无异议,甚至可以说利益和目标基本一致,这使得他们有可能联手来确保海洋公域的安全。”

  不过,的确存在一种已经引发美方高度关注并催生出一个专门术语的中国武器,那就是基于岸基平台的反舰弹道导弹(ASBM),以及由此衍生出的AD/A2(Area-Denial和Anti-Access的缩写,意为区域拒止/反介入)战略。曾经供职于美国国务院和驻华使馆、参与过美中经济与安全评估委员会(USCESRC)《中国海军现代化》报告起草的安德鲁·埃里克森(Andrew S. Erickson)研究员告诉本刊:“A2/AD是一个军事术语,通常用于描述旨在令敌方部队无法介入某一特定战区或使其在该战区内的行动受到限制的能力。它不是专门针对中国而言,不过在最近几年经常被用来描述中国。在五角大楼的一些领导人看来,中国正在装备数量越来越多、精度越来越高的陆基导弹,足以令试图干涉中国周边争议区域的美军及其友好国家的武装处在被攻击的危险中。中国军队也许并不能真正阻止美军舰艇驶入上述海域,但他们有能力提升威胁系数:一旦美军介入甚或接近该地区,就有遭遇损伤或摧毁的可能。在这种威胁之下,美军乃至美国政府的行动能力将会受到限制。”

  吉原恒淑和霍尔姆斯的看法则更加直白:“确保拥有不受限制地介入亚洲海域的自由在美国是被当成一项半正式的责任赋予海军的。没有介入能力,就无法执行全方位的侦察任务,美国前沿军事存在的一大重要支柱就丧失了。近年来,中国在不断崛起的同时,已经改变了均势;现在它又要发展像反舰弹道导弹这样的AD/A2武器,于是对美国的介入能力也构成了威胁,等于是一种双重挑战。”“中国在亚洲海域,特别是南海建立起局部的绝对控制权,把美国海军在该地区的介入能力排除出去,对中国而言也许仅仅是军事问题。但在美国看来,在亚洲发生的一切,影响的不只是亚洲。军事手段势必伴随着区域市场的封闭和政治上控制范围的扩张,这将导致美国领导下的世界秩序出现一个巨大缺口,甚至从根本上颠覆这种秩序。美国对中国提升常规海洋能力持积极态度,但美国永远无法容忍某片海域变成一国的禁脔。”

  换言之,真正令美国分析家和政策人士担忧的并不是反舰弹道导弹的精度或者数量这类技术层面的细枝末节,而是这种神秘武器的政治和心理效应。通过部署越来越多的反舰弹道导弹、空射巡航导弹以及其他非对称作战平台,解放军将迫使美国航母编队在驶入南海时面临越来越大的心理压力——一旦遭遇先发制人的打击,损失的不仅是一艘价值上百亿美元的巨型战舰(含飞机)以及数千名训练有素的官兵,美国的国家威望乃至全球兵力部署也将遭遇沉重打击。这种机会风险将使美国领导人变得极其谨慎,并在军事介入南海时变得小心翼翼。但军事动作的迟缓本身就将动摇南海周边国家对华盛顿的信心,他们将重新评估倒向美国的价值,并尝试与中国达成双边协议。而中国在经济和军事体量上的惊人优势是这些中小国家完全无法比拟的,最终结果只会出现一个亚洲版的“门罗主义”——南海成为中国的独占性势力范围,美国治下的全球均势就此倾颓。

  不用等这种威胁成为现实,单是想到这种可能性,便足以令华盛顿的决策者们坐立不安。因此,在2010年香格里拉对话会(SLD)上,时任美国国防部长罗伯特·盖茨主动宣称“美国在南海存在重大利益”,标志着美国政府和军方开始深度卷入南海争端,向南海周边部分国家发出了信号。其后随着“亚太再平衡”政策正式提出,美国一方面在军事上强化在亚洲海域的反导能力,作为对反舰弹道导弹的技术对冲;另一方面有针对性地强化了与东盟各国间的军事同盟关系,以预防中国的双边外交战略。美军太平洋司令部为此专门制订了一套全方位军事冲突应急机制,重点便是加强美国-东盟防务合作的机制化程度和覆盖范围。除去新加坡、菲律宾等传统盟友外,2010年,美国还和越南举行了首次海上联合演习。2014年中越在南海对峙后,美越军事关系进一步密切,美军不仅开始加大为越军提供人员培训等援助的力度,更在今年正式放开了对越武器出售。

  在经济领域,为了制衡中国对东盟的贸易吸引力,美国从2013年起力推“跨太平洋合作伙伴关系协定”(TPP),将新加坡和越南纳入其中,显然是对军事措施的有效补充。国务院参事、中国人民大学国际关系学院教授时殷弘认为:“奥巴马政府的意图,是通过TPP以及其他相关框架,在亚太地区建立若干新的、广泛的、高标准的贸易集团,以重振美国的优势地位和领导能力,同时阻滞中国国际权势和影响的扩展。”从海洋战略的角度看,使TPP协议与南海当事国产生交集,同样是强化区域均势、阻止东南亚“加勒比海化”的尝试。

  美国的“海洋公域”观

  在美方关于南海问题以及全球航行自由的诸多申辩中,另一个出现率较高的词语是“全球公域”(Global Commons)。它的典故来自美国加州大学圣芭芭拉分校人类生态学教授加雷特·哈丁(Garrett Hardin)1968年发表的著名论文《公地的悲剧》(Tragedy of the Commons)。哈丁设计了一个经典的论证模型:在一块被设想为公用地的牧场上,每个牧人都会尽可能多地放养牲畜;当牧人和牲畜总数低于土地的最大承载力时,这种安排是没有问题的。但终有一天,公地的承载力将达到临界点,一旦超过这一临界点,牧草生长将无法满足数量过多的牲畜之日常所需。按照亚当·斯密式的“经济人”假设,每个牧人关注的核心问题都是他从放养牲畜中获得的收益,在此背景下,牧人会评估继续增加牲畜数量的后果:从正面看,他依然可以获得出售所添牲畜的全部收入,即+1;从负面看,公地会因过度放牧而肥力衰减,但这一损失是由全体放牧者共同承担的,每一个体只会摊到-1/N。如此一来,对每个个体最有利的选择都是继续增加牲畜数量。鉴于公地的放牧是绝对自由的,假以时日,每一个体追求收益最大化的行为将毁灭整个公地,继而导致所有局中人的破产。

  将公地的概念推广到海洋和天空之后,便产生了“全球公域”这一术语。在广义上,它是指《南极条约》《外太空条约》《月球条约》《联合国海洋法公约》等国际文件所确认的海洋、外层空间以及南极洲等处于国家管辖之外的区域和资产;狭义上则是指公海、国际领空、太空等“处于国家直接控制以外,但因其提供了与其余世界的通道和联系,而对国家和其他全球性行为者至关重要的区域”(巴里·波森:《控制公地:美国霸权的军事基础》)。和哈丁的“公地”一样,治理全球海洋公域本质上也是在协调局部/国别利益与使所有局中人受益的整体环境之维护之间的关系,这一点在全球化时代尤有重要性。

  但全球海洋公域治理包含有一系列隐藏的矛盾:具备必要技术能力的国家或团体从公域获得的收益往往大于技术不达标的主体,但各个主体在理论上的权利却是平等的;不仅如此,实际上只有具备了必要技术能力的主体才有动力和可能去为公域制定规则、提供保障,但规则和保障通常仍然是平等适用于所有主体的。目标-能力的高度不对等和权利的绝对平等导致各国很难达成目标明确、具备可操作性的方案;最终,有意愿和行动力去实施全球治理的往往是兵强马壮者,后者甚至还会利用自己的技术优势,在名义上的“治理”中扩大对全球公域的实际控制力——这正是美国一再强调南海作为海洋公域一部分的内在原因。

  不过,即使是美国也不希望南海真的爆发正面冲突,哪怕这种冲突仅仅是发生在中国与越南和菲律宾之间,或者形成一场长时期的局部“冷战”。吉原恒淑告诉本刊:“如果每个亚洲国家或地区都在自己的近海建立起层层叠叠的反介入防御圈,最终会导致什么结果呢?它只能造成潜在的‘无人地带’(No man’s land)。我所指的不是战时的那种无人之地,而是说:由于各国竞相设置的武装反介入圈覆盖的区域是如此广大,任何船只在亚洲海域尤其是靠近大陆架的海域航行都变成了极其危险的事情。要知道,‘无人地带’的出现首先会影响到和平时期的经济发展。中国或者其他国家的石油钻井平台可能成为其假想敌的导弹瞄准的目标,而任何试图在该海域进行开发并分享自然资源的国家都要承受这种风险,就像20世纪80年代两伊战争期间的‘袭船战’(Tankers War)那样——你能对我实施‘反介入’,我也可以对你这么干,最终大家同归于尽。”

  对最终目标是确保经济介入和运行畅通的美国来说,鼓励和纵容东南亚盟国对中国实施非对称军事制衡,反而可能反噬其自身。即使是规模相对有限的“海岸拒止”模式——各国在近岸海域保持威慑,而对涉足挑衅性的、后果不可控的多方冲突持谨慎态度——也足以造成严重后果:没有一方能够自由地开发争议海域的自然资源,也没有一方能够不受限制地利用该海域来发展经济。在战时能实现以小博大的非对称战略,在南海这样的半封闭海域,反而会干扰和平时期的经济活动,造成的代价同样是美国这个体系调控者不愿承担的。“不加节制的对抗升级,最终会演变为一场竞相发展反介入武器的亚洲海军竞赛,这是中美两国应当共同努力预防的。”吉原恒淑最终做出了这样的结语。

  文 刘怡

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